改革开放30年来粮食工作的变革、变化和启示

30年前粮食部门是最典型的计划经济部门，粮食购销体制，即统购统销体制是最典型的计划经济体制。十一届三中全会以来粮食工作在党中央国务院的领导下，经历了从计划经济向社会主义市场经济的稳步转变，即从严格的统购统销政策向逐步完善的国家宏观调控下的粮食购销市场化的历史性转变。

　　1978年12月20日，党的十一届三中全会胜利召开并发表了历史性的《会议公报》。时隔不到半年，中共中央国务院在批转商业部《关于全国粮食局长会议情况的报告》的通知中，明确指出：“一定要把粮食问题列入重要议事日程，放在国民经济的全局中统盘考虑，加强领导，切实把粮食工作抓紧抓好。”此后五、六年中，中央一直在酝酿着粮食购销体制的重大变革，随着全党对计划经济和市场经济的认识转变，开始对实行30多年的统购统销政策进行改革。

　　1985年1月1日，中发[1985]1号文件，即《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》宣布：“从今年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。”明确“粮食、棉花取消统购，改为合同定购。……定购以外的粮食可以自由上市。”

　　这一文件的发布，是真正意义上的中国第一次粮食流通体制改革。至此，中国实行31年的农产品统购派购制度被打破。这一文件的发布，也是中国农产品流通体制走向双轨制进而创造条件走向市场化的转折点。

　　1987年11月28日，国发[1987]104号文件《国务院关于做好当前粮食工作的通知》明确指出：“在粮食流通上，现行的粮食购销‘双轨制’政策，也是要长期实行的。”严格地说，从1985年粮食年度开始，到2004年5月23日《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》出台，这近20年时间，都可以算着粮食购销“双轨制”时期。这一时期，粮改的内容较多，归纳起来有这么几个重大改革：

　　一是双轨制前期，即1985年—1994年期间的改革措施。这里包括：调减并稳定粮食定购任务，让农民从多卖议价粮中增加收入；充实粮食合同定购的经济内容，即实行“三挂钩”——收购粮食的同时供应平价化肥、柴油，发放粮食预购定金的政策；对粮食购销调和财务实行逐级包干；严格控制平价粮食销售等等。

　　二是从1994年—1996年实行的粮食购销两条线运行改革。简单地说，就是“在粮食行政管理部门的统一领导下，粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底分开。”

　　“各级粮食行政管理部门及其领导下粮管所（站）、粮库是政策性机构，承担掌握粮源、吞吐调节、稳定市场、救灾等政策性经营任务，所需费用按财政隶属关系分别由中央和地方财政补贴。”

　　“国有粮食零售企业是商业性经营单位，主要承担粮食的零售业务，实行独立核算，自主经营，自负盈亏，照章纳税。”

　　三是“四分一完善”改革（即“三项政策一项改革”）。这一阶段的改革，主要是从1997年—2000年。

　　1997年提出“四分开一并轨”。

　　1998年5月在国务院召开全国粮改会议之后，正式下达国发[1998]15号文件，明确提出“四分开一完善”，即实行政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务帐目分开，完善粮食价格机制，更好地保护农民的生产积极性和消费者的利益，真正建立起适应社会主义市场经济要求，符合我国国情的粮食流通体制。

　　随后，朱总理指出，粮改的重点是：“三项政策一项改革”即坚决贯彻按保护价敞开收购余粮、实行顺价销售、收购资金封闭运行三项政策措施，加快粮食企业自身改革，转换经营机制，提高市场竞争能力。

　　当年6月6日，朱镕基总理签发国务院第244号令，发布《粮食收购条例》，这是国家把粮食工作纳入法制轨道的第一个准法律。接着，8月5日，朱镕基总理签发国务院第249号令，发布《粮食购销违法行为处罚办法》。

　　四是从2001年开始的推进粮食购销市场化改革。

　　根据国务院推进主销区“粮食购销市场化改革”的要求，江苏省政府2001年下半年出台123号文件，决定从当年秋粮收购起，在全省推进粮食购销市场化改革。2004年5月，国务院决定在全国全面推进粮食购销市场化改革。当年5月26日，温家宝总理签发国务院407号令，公布施行《粮食流通管理条例》。

　　随后，国家有关部门相继出台《粮食收购审核管理暂行办法》《粮食流通监督检查暂行办法》《粮食质量监管实施办法》《粮食行政复议办法》。

　　上述《办法》的出台，标志着有序推进依法治粮的进程。

　　2006年5月16日，国家发展和改革委员会等部门《关于印发2006年小麦最低收购价执行预案的通知》明确“根据中发[2006]1号文件和《粮食流通管理条例》有关精神，制定本预案。”

　　2007年、2008年继续执行小麦最低收购价预案，即托市收购的政策。这使得社会主义市场经济背景下的粮食购销政策，更加符合确保粮食安全、构建和谐社会。

　　五是贯彻始终的粮食价格改革。从1978年夏粮上市提高粮油统购价格和超购加价幅度开始，经历了一个复杂的演变过程，可以说是贯穿粮食购销体制改革进程的始终。开始是国家通过行政手段对粮油价格作必要调整。随着我国的经济体制由计划经济向市场经济的转变，粮油价格的改革，逐步从单纯的调价向粮油价格模式的转换，是价格形成机制、价格运行机制、价格调控机制的总体转换。改革的路子和方向是：市场逐步成为价格形成的主体，价格在公开、平等、公正的竞争机制下运行，国家对价格的调控由直接的行政干预转变为间接的运用经济手段调控。

　　通过上述五个方面的粮食购销体制改革和艰难的粮食企业自身改革，粮食部门基本上完成了历史性的跨越。

　　高邮粮食部门从党的十一届三中全会以来，在高邮市委市政府的领导下，在党和国家的粮食工作方针政策的指引下，发生了历史性的变化。

　　第一，在粮食收购环节。从1978年到2007年30年中，本市粮食部门共收购粮食达736万吨，平均每年近2.5亿公斤。这一段时期的收购政策变化是巨大的，十一届三中全会以前是执行的统购政策，就是说，农民生产的粮食除了留足种子、口粮和饲料粮，其余的粮食基本上必须无条件的卖给国家。1985年之后虽然将统购改为合同定购，但合同定购的性质“既是经济合同，又是国家任务”，每年有时是每季都由各级政府层层下达指令性收购计划。这种计划基本上延续到2000年。直至2001年10月，高邮市政府才收到江苏省政府的决定，取消粮食定购任务，放开粮食市场、放开粮食收购、放开粮食购销价格。此后又经过近8年的实践和各项配套政策、法规的完善，宏观调控下的市场化收购秩序基本形成。在经济层面上，以前是低价收购，可以说依靠工农产品的剪刀差，从种粮农民那里积累资金，支持工业化的发展进程，随着改革的发展，从市场形成价格到取消农业税，再到向种粮农民发放直接补贴，实现了工业反哺农业的历史性转变。而在收购手段和方式上，以前是行政命令，后来是依靠乡村干部“千言万语、千方百计、千辛万苦”，“好话说尽，招数用尽”。现在托市收购、上门收购、敞开收购、优质服务。可以说完成了从居高临下的粮食征收到平等协商的市场收购的重大转变。

　　第二，在粮食销售环节。经历两个重大变化，一是从凭证、凭票计划供应，有时限品种供应，到市场供应、满足消费者需求的供应；二是压缩统销、控制销量，到鼓励销售。这种历史性变化烘托出中国社会经济生活的演变，标志着中国的老百姓从普遍的贫穷到初步实现小康的转变。

　　从1953年实行粮食计划供应政策，1955年国务院制定《市镇粮食定量供应暂行办法》开始，到1992年近40年期间都是按照保证居民基本口粮和工种补差粮的供应办法。1993年4月粮食第一次放开不到一年，1994年到1995年再度恢复计划供应。到1996年才真正出现粮食供大于求的局面，向市场化发展（各地仍保留军粮供应站）。一直到2001年5月1日起才取消《市镇居民粮食供应转移证明》，同时《农村粮食供应转移证明》一并取消。换句话说，这个时期，农民和城镇居民的身份界限才完全取消。这不能不说是中国人经济生活中的重大变化。

　　当然，粮食销售领域的市场化，也是在国家宏观调控的前提之下的。例如，在2003年“非典”和洪涝灾害发生之际，各级粮食部门积极投入应急保供工作，高邮市粮食局适时向市委市政府呈报《关于粮食应急保供工作的预案》。

　　最近汶川大地震发生后，国务院抗震救灾总指挥部决定向灾区困难群众每人每天发救济粮1斤，中储粮总公司迅速落实国家动用中央储备粮油的指令。进一步证明我国的粮食购销市场化是在国家有效宏观调控下的社会主义市场经济的框架之内。

　　第三，在粮食储备方面。从十一届三中全会以前只有少量的战略储备，到建立起中央、省和市县各级储备体系。粮食储备既是宏观调控下的粮食市场化改革的产物，又是与国家粮食安全紧密相连的。

　　从组建国家粮食储备局、中央开始建立商品粮食专项储备的1990年开始，高邮就有了国家专项储备粮。这一年中央核定江苏省“专项储备”小麦10亿公斤计划，省分配给扬州2.6亿公斤，扬州市局分配给高邮5250万公斤。

　　当时的政策规定，转入“专项储备”后的小麦，粮权归中央，属于国家平价库存，必须统一调度，地方无权动用。对国家储备粮，本县（市）只有保管好的责任，没有动用甚至移库的权利，抛售、救灾划转或调出，都必须由国家粮食储备局（后来是中央储备粮管理总公司）下达指令，或由江苏省粮食局转达它的指令。

　　需要补充说明的是从2006年开始，6月1日—9月30日小麦最低收购价执行预案期限内，高邮各收储库点，累计收购小麦22030万公斤，其中划转中央、省、扬州市三级储备小麦1100万公斤外，实际上报的最低收购价小麦20930万公斤，跟往年的中央储备已没有区别，即粮权全部属于中储粮总公司，本市粮食库点保管的数字都直接上报。

　　2007年、2008年继续执行托市收购政策，所有的托市粮符合质量标准的，都归中央储备粮总公司管理。

　　此外，从1997年开始，建立起正常的省级储备。

　　省市县三级地方粮食储备制度，进一步完善了粮食工作省长负责制，有利于地方政府对粮食的调控，确保了地区粮食供应的安全。

　　第四，在粮食仓储条件方面。更是发生了历史性的重大变化。粮食部门的仓容开始很差，且不说五、六十年代的庙宇仓、民房仓、简易仓、土园仓、砖园仓，少量的苏式仓、立筒仓，就是到了七十年代，仓容也比较少。随着收购量保管量的逐步增加，七、八十年代不得不研究和改进露天囤保粮技术，软底改为硬底，实心改为空心，芦菲苫盖改为草帘苫盖，后来推广使用双面涂塑革苫盖囤顶，囤身从用摺子改用钢筋草包打围，使用塑料薄膜作防鼠层，改为用玻璃钢做防鼠防虫层。和尚头式改为暗塔式囤顶，带防风网，以达到防风、防雨、防潮、防鼠的要求。

　　十一届三中全会以后，仓储条件逐步得到明显改善。1985年开始，国家先后投资731万元，建成了容量4000万公斤的“五里坝国家粮食储备库”，1988年10月投入使用；1991年国家直接拨款先后742万多元兴建了“汉留国家粮食储备库”，容量2500万公斤，1999年正式挂牌；2000年国家又投资1100万元，扩建了“龙奔国家直属粮食储备库”仓容0.2亿公斤，2002年春正式交付使用。至于分散在各有关粮管所、还有米厂的仓容建设投资，不一一列举。

　　到目前为止，我市国有粮食企业理论仓容达3.25亿公斤，近三年来，我们经过多方筹资累计投入1400万元，加大了对全市仓房、设施的修缮和建设力度，现完好仓房容量达2.6亿公斤，露囤存粮数在逐年减少，保粮技术及保粮设施也较过去有了明显的提升。

　　总而言之，十一届三中全会以来粮食部门和各行各业一样发生了历史性的变化。

　　纵观粮食部门改革开放30年走过的改革之路和本市粮食部门发生的一系列重大变化，带给我们的启示很多，其中最重要的至少有以下几点：

　　启示之一，粮食购销体制的改革，每一步重大决策，都是国务院审慎作出的，地方政府特别是地市级以下政府和它的粮食行政部门只能作出认真贯彻执行的措施，而不能别出心裁、标新立异。

　　启示之二，粮食问题关系到经济全局，关系到国计民生和社会稳定，各级地方政府和粮食部门必须从确保粮食安全的大局出发，认真抓好粮食生产和粮食流通。做好粮食工作首先要求我们树立全局眼光，努力认识国情粮情，了解全国经济形势，理解国家粮食政策，在全国发展的潮流中“顺势而为”。

　　启示之三，粮食行政部门的工作与粮食生产者（粮农）、粮食消费者（居民）、粮食经营者的利益密切相关，我们又处在粮食生产大县，所以我们的工作出发点，首先要为粮农谋利益，千方百计地为粮农增收扎实工作，其次要为消费者负责，为经营者服务。我们的责任重大不可懈怠。

　　启示之四，粮食安全涉及方方面面，实践证明，粮食政策法规是关键，粮食生产是基础，粮食储备是保障，粮食购销和加工是手段，粮食安全预警和粮食质量检测是措施。粮食部门和粮食行业要把保证国家和地区粮食安全作为义不容辞的社会责任。

　　确保粮食安全是构建和谐社会的重要经济基础。党的十七大强调要“确保粮食安全”。中央指出：“粮食安全的警钟要始终长鸣，巩固农业基础的弦要始终绷紧，解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重的要求要始终坚持。”今年以来，胡锦涛总书记、温家宝总理对确保粮食安全又多次作出重要指示，进一步指明了当前和今后一个时期粮食安全的重点和努力方向。

　　最近市委市政府在一份分析材料中列出了发展粮食生产所面临的“六个越来越大”，即：扩大粮食面积的难度越来越大，提高单产的难度越来越大，防治灾害的难度越来越大，调动农民种粮积极性难度越来越大，稳定提高粮食总量的难度越来越大，保证粮食安全的难度越来越大。进一步说明，确保粮食安全的难度之所以越来越大，最主要的原因仍然是生产粮食的比较效益太低，国家和省级地方政府应继续加大对种粮农民的补贴力度，缩小种粮和种植经济作物的收益差距。同时改进补贴方法，改种粮直补为向国家提供商品粮补贴。

　　总之，我们必须保持清醒的头脑，牢固树立大局观念、全局意识，认真贯彻落实党的十七大精神，坚持科学发展观，再创粮食工作的新辉煌，为全面推进小康高邮建设作出我们粮食部门应有的贡献。

　　（作者：居瑞洲 单位：江苏省高邮市粮食局）